民事主体间拆迁补偿法律规定（拆迁安置补偿协议是民事还是行政）

来源 | 人民法院报

作者 | 睢晓鹏

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在民事主体间房屋拆迁补偿合同纠纷中，双方当事人签订的拆迁安置合同通常在对安置人口、安置面积等作出具体约定后，还会约定一定的“审核条款”，其具体表述虽有不同，但大致可归纳为“对于安置人口、安置面积，最终于安置时审核确定”。实践中，一些拆迁单位援引该“审核条款”的约定，拒绝按照拆迁安置合同对合同约定的部分安置人口进行安置，从而造成纠纷。对于这类纠纷，主要法律争点在于如何认定和处理“审核条款”，实务中对此存在争议，观点各不相同。

第一种观点认为，拆迁单位在签订拆迁安置合同时，应当审查被拆迁人可安置人口并确定安置面积，其通过格式条款作出上述“审核条款”的约定，实质上是赋予了拆迁单位单方变更合同的权利，该约定系提供格式条款的一方不合理地免除或减轻了己方责任、加重了对方责任、限制对方主要权利，依据民法典第四百九十七条的规定，应认定为无效，拆迁单位不能援引该条款拒绝履行合同义务。

第二种观点认为，因拆迁安置合同产生的纠纷案由虽然系民事主体间房屋拆迁补偿合同纠纷，但其中涉及国有资产和公共利益，且该类合同中会通过引致条款将拆迁政策引致为合同的内容，对于不符合安置政策的人员，当然不能进行安置。因此双方约定“审核条款”，并不存在无效的情形，若经过审核，被拆迁人不符合安置政策，拆迁单位有权援引该条款拒绝向被拆迁人进行安置。

上述两种观点各有其理据，但是民事主体间房屋拆迁补偿合同纠纷不仅事关国有资产和公共利益的问题，也关系到被拆迁人的重大利益。因此，从民事审判的角度而言，不能一概而论，而应根据不同的法律事实，确定一条能平衡两种价值的处理思路。基于此，笔者认为，对于“审核条款”的司法处理，首先应区分不同审核主体，并根据审核主体的不同，再区分审核内容，从而作出不同的判断。分述如下：

首先，审核主体为行政主管部门的情形。拆迁安置合同中“审核条款”有约定由签约主体（拆迁单位）审核的，也有约定由合同外的第三方政府行政主管部门审核的。对于由第三方行政主管部门审核的约定，不应否定其效力。原因在于：其一，该约定不存在前述第一种观点所担忧的赋予拆迁单位单方变更合同的权利的问题。其二，该约定可以作为解决可能的合同争议内容的确定条款。拆迁合同通过引致条款将拆迁政策作为合同的内容，若被拆迁人不符合安置政策条件，则意味着依据合同约定的安置人口和依据拆迁政策确定的安置人口存在冲突，即合同内容存在抵牾。由相关政府行政主管部门审核确定的“审核条款”本质上是约定由第三方对存在矛盾的合同约定内容的确定。综合以上，笔者认为，此情况下，应尊重相关政府行政主管部门依据政策所作出的决定，若拆迁单位依据相关主管部门最终审核的结论，拒绝按照拆迁安置合同约定的安置人口和安置面积进行安置的，应认定为具有合同依据。

其次，审核主体为拆迁单位的情形。对于审核主体为拆迁单位的情形，应当从严把握，即其仅在被拆迁人发生人员变动（出生、婚嫁、死亡等），或者被拆迁人提供的材料存在虚假、伪造，或者被拆迁人在拆迁安置合同签订后实际安置前获得福利住房、政策性住房等情况下，才能行使审核的权利并进而变更安置人口和安置面积。否则，拆迁单位就应当按照拆迁安置合同的约定对被拆迁人进行安置。理由为：其一，拆迁实施过程中，拆迁单位按照政策需要审核被拆迁人提供相应的材料以确定安置人口资格，由此在被拆迁人的情况无变化时，其对拆迁单位重新审核与初次审核结论的一致性具有高度的信赖。其二，如果允许拆迁单位对合同已确定的安置人口、安置面积进行重新审核，就极有可能诱发部分拆迁单位或拆迁单位的工作人员为了推进拆迁进程随意签订拆迁安置合同，随意确定安置人口，安置时再以审核不符合安置资格为由拒绝安置，显然容易导致被拆迁人的信赖利益落空，侵害被拆迁人的利益。

然而，这不是说，只要签订了拆迁安置合同，即使不符合拆迁安置政策的人员也必须进行安置，对于拆迁单位或其工作人员在拆迁活动中存在违规违法或者职务犯罪的情况下，应对拆迁单位或其工作人员进行行政处分或者刑事处理，并基于此认定安置人口、安置面积条款无效，再根据引致条款确定安置人口和安置面积，但在无相关部门作出相应行政处分或刑事处理的情况下，拆迁单位也不能援引“审核条款”拒绝对被拆迁人进行安置。

当然，上述分析虽然可以治标，但究其治本之策仍应探求纠纷产生的原因，并提出相应的对策，实现诉源治理。笔者认为，民事主体间房屋拆迁补偿合同纠纷因“审核条款”产生的纠纷，其根本的原因在于拆迁单位未能依法履行审查义务，未能对被拆迁人履行合理的告知义务。拆迁单位在实施拆迁行为、签订拆迁安置合同时，应当准确掌握安置政策，负有审慎核查安置人口信息的法定义务。对于不符合安置政策的人员，不应当列为安置人口；对于政策把握不准、存在争议的，应及时向相关政府行政主管部门请示确定；对于特殊情况确实一时难以确定的，可以在拆迁安置合同中设定更明确细致的“审核条款”（比如何人因何种原因无法确定是否属于安置人口，暂列为安置人口，最终以何种方式审核确定等），并做好被拆迁人的解释说明工作。通过一定的体制机制，尽量减少拆迁安置合同中约定的安置人口、安置面积与最终审核确定的安置人口、安置面积之间的差错率。这样一来，或许民事主体间因“审核条款”而产生的纠纷将会大幅减少。

（作者单位：浙江省杭州市中级人民法院）