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根据我国现行《刑事诉讼法》的规定，只有法院和检察院有权提起审判监督程序，当事人及近亲属的申诉并不能必然引起审判监督程序的启动，只是启动再审的材料、信息来源之一。

刑事再审启动主体的法律规定

1.由法院启动再审。（1）各级人民法院的院长和审判委员会。各级法院院长如果发现本院生效裁判确有错误的，应该提交审判委员会讨论决定是否提起再审。

对于本院的生效裁判是否重新审判，各级院长有提交权，审判委员会有最终决定权，二者对于审判监督程序的启动都必不可少。（2）上级和最高人民法院。上级和最高人民法院如果认为下级人民法院的生效裁判确有错误，可以通过提审或者指令再审的方式启动再审。

2.检察院通过再审抗诉启动再审。上级和最高人民检察院如果发现法院已经生效的裁判在事实上或法律上确有错误，可以直接向同级人民法院提出再审抗诉，也可以指令上一级检察院提出再审抗诉，从而启动再审。

但作出生效裁判的人民法院的同级人民检察院或者下级人民检察院不能直接提出再审抗诉，只能提请上一级人民检察院提出抗诉或向同级人民法院提出再审建议。

检察院是我国的法律监督机关。刑事再审抗诉是人民检察院通过“诉”的方式对刑事判决、裁定进行法律监督。当事人及其法定代理人、近亲属对生效裁判不服的可以通过申诉启动再审程序，从而救济自己的权利。当事人主要有两种申诉渠道：

1.向人民法院提出申诉。当事人等向人民法院提出申诉，对于申诉的受理和审查法院，最高人民法院的司法解释作出相应规定。申诉一般是由作出生效裁判的原终审法院审查。

申诉人未经原终审法院审查处理直接向上一级法院申诉的，上一级法院通常是将案件交由终审法院审查，只有在案件疑难、复杂、重大的情形下才会受理。而申诉人越级直接向上级法院申诉的，上级法院一般不会受理。

经过两级人民法院审查处理后维持原判或者驳回的申诉案件，申诉人没有新的充分理由，人民法院通常不会再受理。

最高人民法院2021年2月4日发布的，同年3月1日施行的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国刑事诉讼法〉的解释》在审判监督程序一章新增加了两个条款。

第454条规定了最高法院和上级法院可以指定原审法院以外法院对申诉进行审查的制度。第456条规定了人民法院对申诉立案后，可以听取当事人及原办案单位意见、可以核实证据、可以进行听证的制度。新增规定有利于法院更加公正的审查申诉，提高再审决定的合理性。

但具体能否有效解决申诉难问题，有待实践的进一步证实。

2. 向人民检察院提出申诉。与向人民法院提出申诉的规定相类似，当事人等向检察院提出申诉，一般也是由作出生效裁判的法院的同级人民检察院审查。申诉人未经同级人民检察院审查直接向上级人民检察院申诉的，上级检察院一般的做法是交由原终审法院的同级检察院办理。

只有在案情疑难、复杂、重大的情形下，上级人民检察院才可能受理。对于经过两级人民检察院办理且省级人民检察院已经办理过的申诉案件，没有新的证据和充足的理由，人民检察院一般不会再受理。

在检察院内部，对刑事申诉进行审查后，由检察长决定是否提请或者提出抗诉。

刑事再审启动主体的法律规定之分析

法院、检察院作为我国刑事再审启动主体，在法律规定上几乎未受到任何限制，无论是对被告人有利还是对被告人不利，也无论是事实错误或者法律错误，只要法院、检察院认为生效的裁判存在错误就可以启动再审。

这种制度设计是为了司法机关能够及时高效的自我纠错，维护司法公正，但是不受限制的启动权会损害生效裁判的既判力，也会导致权力的滥用滋生司法腐败。

与法院、检察院过于扩张的再审启动权相反，当事人申诉对启动再审的效力性很低，其能否启动再审，完全取决于法院、检察院对申诉的审查决定。并且根据司法解释的规定，对当事人的申诉一般是由原审法院、检察院进行的，而原办案单位对再审的启动往往动力不足。

这就使当事人很难通过申诉启动再审而他们往往是对启动再审程序最迫切的。这一矛盾也是造成我国当前“申诉滥”和“申诉难”并存局面的重要原因。

刑事再审程序启动主体司法实践

为更直观了解司法实践中刑事再审启动的有关情况，本小节采用《中国法律年鉴》公布的官方统计数据对2015年至2019年审判机关和检察机关刑事再审司法办案情况进行归纳整理（不包括我国台湾地区数据）。

2015-2019年，我国法院每年大约有3000左右的案件会重新审判，平均到3000余家法院。

每家法院每年启动审判监督程序的案件约为一件，与每年平均130多万的生效判决相比，再审案件的比例大概是千分之二。

这说明法院对于启动再审程序采取非常慎重的态度，对于再审案件收案标准控制十分严格，而启动再审的案件除维持原判和撤诉的之外，几乎70%以上的再审案件都会改变原判结果。审判监督程序作为一种纠正错案的救济程序。

坚持有限再审对维持法院判决、裁定的既判力具有重要意义，也有利于法秩序的稳定和树立司法权威。从这个角度看，较低的再审率似乎说明我国刑事案件的既判力和法的安定性得到较好的保持，当事人对生效判决比较认可。

但从实践中看来，近年来披露的数十起触目惊心的冤假错案和每年成千上万当事人上京申诉的场景却说明这种保持只是一种虚假的表象，我国在启动刑事再审方面仍存在一定问题。

2015年-2018年法院再审的案件，几乎大约百分之七八十的案件（2020年中国法律年鉴未公布此项数据），检察院都没有派员出庭支持公诉，在这样控方缺席的情形下无论是法院自行启动的再审或是依据当事人申诉启动再审。

如何能形成控辩双方积极对抗，审判者居中裁判的诉讼格局？这就使法院依据审判监督程序审理案件存在两重风险，或是法院集控审角色于一身，不利于对被告人权益的保护。

或是法院公职人员与当事人沆瀣一气，使再审程序沦为当事人钻法律漏洞的工具。2015年至2018年，全国检察机关每年提出再审抗诉大约1100余件（2020年中国法律年鉴未公布此项数据），且有上升趋势，数量不多，直接改判率大于法院总的改判率，除维持原判的案件。

大约有90%的案件可能改变原判结果，这一比例高于法院，这说明检察院在提出抗诉案件时采取更加严格的标准。与法院每年的再审案件相比，检察院启动再审的比例约占1/3。

大约三分之二的再审案件都是法院依职权或者因当事人等的申诉启动再审，检察院作为对刑事裁判负有监督职责的机关，在履行监督职责方面似乎并不十分到位。

2015-2019年，全国检察院每年受理的不服刑事判决、裁定的申诉案件大约12000件，呈逐年上升趋势，而平均到3000余家检察院，每家检察院一年受理不到4件。另从注释也可以看出，检察院对当事人的刑事申诉和来信来访案件是不加区分，统一受理的。

立案复查的比例稳中有升，每年大约有三成多的申诉案件会被立案复查。比较低的复查率，一方面可能是由于当事人存在重复申诉、无理缠诉等情形，另一方面也说明，检察院对法院的裁判比较认可，没有确实充分的理由，检察院一般不会展开复查，更别说最终提出抗诉了。

以2019年为例，检察院受理申诉案件14908件，但最终提出再审抗诉的案件只有28件，申诉案件抗诉比例极低。

2017-2019年全国法院审查刑事申诉案件约18929件，呈逐年上升趋势，而检察院立案复查的申诉案件约4347件（2020年中国法律年鉴未公布此项数据取2017年、2018年平均值）不足法院四分之一。以上数据表明，在受理当事人申诉方面，法院起到的作用似乎更大。

与法院、检察院严格控制启动再审程序相对的是近年来频繁见诸报端的冤假错案，为更直观的分析当事人申诉存在的问题。

笔者通过网络搜索，借鉴他人文章数据，整理出十八以来纠正的影响巨大的冤假错案。上诉案件是十八大以来纠正的具有代表性的冤假错案，其中聂树斌案、呼格吉勒图案、张氏叔侄案等案件在全国范围内产生巨大影响。

这些冤假错案的纠正都耗时很久，最长的居然历时27年之久，而平反的原因要么是当事人长期申诉，要么是真凶出现。

从这些错案披露的案情中可知，其中大多存在刑讯逼供、证据存疑的情况，在生效裁判有明显错误可能的情形下，当事人等依旧需要耗费心力、长年奔波。特别是一些案件，真凶明明已经出现，却还要经过几年才能重新审理纠正错案，如呼格吉勒图案。

2005年真凶赵志红落网，承认实施犯罪行为，但直到2014年内蒙古高院才重新审判改判呼格吉勒图无罪，聂树斌案。

2005年王书金承认其实施强奸杀人，可直到2016年最高人民法院第二巡回法庭才撤销原判，改判聂树斌无罪。由此可以看出当事人及其近亲属等的申诉之艰辛和错案平反具有的偶然性。很多时候法院启动再审并不是审判监督程序发挥应有的纠错功能。

而往往是结果的确定倒逼法院不得不启动再审，这不得不让我们对再审程序的纠错和救济功能产生质疑和担忧。当事人通过申诉启动再审如此困难重重，合法的权益得不到及时救济。

当然会刺激他们反复申诉、无限上访，这不但扰乱了诉讼秩序，也使我国的再审程序无法发挥应有的纠正错案和救济当事人的作用。

法的安定性与法的公正性

刑事裁判生效后即具有了既判力，非依法定程序不得更改。既判力概念来自罗马法，根据学者研究，该原则是各国一事不再理、禁止双重危险原则或规则的渊源。

既判力的效力内容主要有两层含义，一是终局裁判具有确定力，既不管是法院或者当事人，都不得对同一案件再次发动诉讼；二是终局裁判具有执行力，即法院作出的终局裁判具有强制执行力，当事人或者当事人以外的人都不能因对裁判不服而拒绝执行。

根据既判力理论，法院生效裁判一经确立，为了保证司法权威，就不能随意启动再审重新追诉，该理论强调法的安定性。

与法的安定性相对应的价值是法的公正性，法的公正性要求纠正不公正的错案。刑事再审程序的启动涉及到两种法的价值的冲突，如果过分强调其中一种价值都可能使刑事诉讼的目的不能实现。

司法实践中，法院、检察院过分强调生效裁判的稳定性、权威性，对一些错案迟迟不能启动再审，极大的损害了再审程序的纠错功能。

实体真实与程序正义

刑事诉讼就是通过正当程序实现社会公正,包括实体公正和程序公正。程序公正是过程,实体公正是结果。二者不能割裂开来，抛开任何一方只强调实体正义或者程序正义，都会最终损害实体公正。

我国刑事再审长期坚持“事实求实，有错必纠”的理念，力图通过审判监督程序使有罪者罚当其罪，无罪者免受追究。

但是客观真实具有不可再现性，而司法资源是有限的，过于强调实体真实会严重损害法的其他价值，其结果也必然不利于诉讼目的的实现。