PART ONE

话题导入

我国现行行政法律制度的“闲置土地”处置制度，是为了遏制土地资源闲置的社会问题，应当被理解为《宪法》第10条，“一切使用土地的组织和个人必须合理地利用土地”的具体表达。虽然行政法体系中闲置土地处理的法律制度已经初步完善，但是其实践运行的效果尚不太理想。首先，在司法实践中，闲置土地案例集中在房地产市场火热和土地价格快速上涨的海南，广东两省，在其他区域则争议较少。其次在实务中的相关研究和司法案例均不充足。土地管理法第五十八条中，对于系因公共利益需要而收回的规定，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：1、为公共利益需要而使用土地；2、为实施城市规划进行旧城区改建，需要使用土地；3、土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期；4、因单位撤销等原因，停止使用原划拨的国有土地的；5、公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的。

依照前款第1项、第2项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。但对于收回的程序只字未提，不利于行政相对人的权益保护，也不利于行政机关的依法行政。在行政法律体系中，此条规定的第1项和第2项应当给予补偿的情形，实际与国有土地上房屋征收补偿条例存在适用竞合的情形，在适用五十八条进行收回的情况下，也应当依据征补条例规定的程序进行，并且遵循先补偿后搬迁的原则。但对此最高院和立法部门并未明确，致使有的地方政府在收回国有土地使用权的过程中单独适用了现行土地管理法第五十八条的规定，甚至存在没有补偿的情况下即予收回。因此土地管理法第五十八条和征补条例的适用关系应当进一步明确解释。确保程序公正，严格保障土地使用权人的合法利益不受侵犯。

PART TWO

情形分析

而涉及到国有土地使用权的收回，我国现行的法律制度有两种主要情形，一是土地管理法第五十八条，规定了几种报有批准权的政府批准的收回，包括涉及公共利益、有关旧城区改建、土地使用期限届满，单位撤销迁移、公路铁路机场等核准报废的。二是土地闲置的情形，见闲置土地处置办法第十四条之规定，具体指未动工开发满两年的，按照《中华人民共和国土地管理法》第三十七条的规定，报经人民政府批准后，向使用权人下达《收回国有建设用地使用权决定书》，收回国有建设用地使用权。土管法37条规定了禁?任何单位和个?闲置、荒芜耕地。已经办理审批?续的?农业建设占?耕地，?年内不???可以耕种的，应当由原耕种的集体或者个?恢复耕种，也可以由?地单位组织耕种；?年以上未动?建设的，应当按照相关规定缴纳闲置费；连续两年未使?的，经原批准机关批准，由县级以上?民政府?偿收回?地使?权；该幅?地原为农民集体所有的，应当交由原农村集体经济组织恢复耕种。

同时，收回国有土地使用权应当区分是行政处理决定还是行政处罚决定。收回国有土地使用权是地方人民政府及其土地管理部门管理、保护和开发土地资源的重要行政管理措施，主要是以行政处理决定和行政处罚决定两种方式进行。行政处理决定，是指因社会公共利益、土地管理的必要，地方人民政府根据相关法律法规的规定，适用收回决定，收回土地使用权的行为。行政处罚决定，是指公民、法人或其他组织怠于履行开发建设职责，导致国有建设用地闲置满两年以上，地方人民政府根据相关法律法规的规定，适用行政处罚程序作出处罚决定，无偿收回国有土地使用权的行为。虽然行政处理决定和行政处罚决定的结果殊途同归，但是两类行政行为的法律性质、法定程序及法律依据截然不同。

为严格区分收回国有土地使用权的行政处理决定和行政处罚决定，原国家土地管理局曾制定《关于认定收回土地使用权行政决定法律性质的意见》，根据该意见第五条“依照《城市房地产管理法》第二十五条的规定，超过出让合同约定的动工开发日期满二年未动工开发的，人民政府依法无偿收回出让的国有土地使用权，属于行政处罚决定”及第七条第二款依照该条例第四十七条第二款的规定，根据城市建设发展需要，人民政府收回国有划拨土地使用权的，同样属于行政处理决定的规定，因怠于履行开发建设职责，导致国有建设用地闲置两年以上而被无偿收回的属于行政处罚；因社会公共利益、土地管理的需要，而无偿收回国有划拨用地的属于行政处理；因此，不同的收回决定，其法定理由和法律依据并不相同，复议机关和司法机关的合法性审查也应不同。

（作者 王子诚 实习律师助理）