行政诉讼法全文（行政诉讼法的解释）

本期“办案心法”栏目“上海法院审判业务骨干”特别专题，邀请到上海法院审判业务骨干、上海法院“十佳青年”，上海铁路运输法院行政审判庭一级法官孙焕焕为我们介绍当事人在行政程序中未提交证据的处理规则。

行政诉讼对行政机关作出的行政行为进行合法性审查，如果原告或第三人在行政程序中未提交证据，而在行政诉讼中提交，法院是否应该采纳该证据？对被诉行政行为合法性又该如何判断？是本文要解决的问题。

01

原告或第三人在行政程序中

提交证据义务的认定

这里的行政程序是相对于行政诉讼程序而言的，即行政机关作出行政行为所遵循的方式、步骤、时限以及顺序的总和。行政机关作出行政行为一般遵循“先取证，后裁决”的原则。原告或第三人等利害关系人在行政程序中提交的证据，对判断行政行为认定事实是否清楚、证据是否确凿充分非常重要。

（一） 当事人有主动、如实、全面提供证据材料的义务

这里的当事人包括可能成为行政诉讼原告或者第三人的利害关系人。

比如《行政处罚法》第五十五条第二款规定，当事人或者有关人员应当如实回答询问，并协助调查或者检查，不得拒绝或者阻挠。《行政许可法》第三十一条规定，当事人申请行政许可，应当如实向行政机关提交有关材料和反映真实情况，并对其申请材料实质内容的真实性负责。

（二）在行政程序中积极提交证据有利于行政机关准确认定案件事实

当事人应积极提交证据，即提出案件有关的书证、物证、视听资料、电子证据等证据材料。及时在行政程序中提交证据不仅能够让行政机关根据充分的事实、程序证据准确作出行政行为，减轻行政机关可能的行政负担，也能够保障当事人自身的期待利益。若当事人在行政机关作出行政行为后再提交证据，不仅会影响行政法律关系的稳定，还可能导致当事人证据失权问题。

02

行政诉讼不予采纳行政程序中

未提交的证据的审查要件

原告或第三人应当依法提供而未提供证据，是指在一审行政诉讼程序中主动提出在行政程序中未予提供的证据，判断时点是行政程序结束。

原告或第三人应当在开庭审理前或者法院指定的证据交换之日前提供证据。因正当事由申请延期提供证据的，经法院准许，可以在法庭调查中提供。逾期提供证据的，应当责令其说明理由；拒不说明理由或者理由不成立的，视为放弃举证权利。原告或第三人在第一审程序中无正当事由未提供而在第二审程序中提供的证据，法院不予接纳。

因此，在诉讼程序中提供在行政程序中未提交的证据，一般仅指第一审程序，不包括第二审程序和审判监督程序。

法条链接

《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七条

《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第三十五条

具体审查要件包括：

（一）在行政程序中依法应当提供而没有提供证据

在行政程序中依法应当提供而没有提供证据，具体是指根据法律法规或规章的规定，原告或第三人在行政程序中对自己的主张应提出相应证据，而原告或第三人因自己的过错没有提供。

一是当事人应当对自己在行政程序中提出的主张和请求提供证据。在行政处罚等依职权行政行为中，相对人主张从轻、减轻或者免除处罚的，需要提供相应的证据。比如，《产品质量法》第五十五条规定了销售者销售该法第四十九条至第五十三条规定禁止销售的产品，有充分证据证明其不知道该产品为禁止销售的产品并如实说明其进货来源的，可以从轻或者减轻处罚。在依申请行政行为中，申请人应当提供其申请符合法律规定的相应证据材料。比如，《工伤保险条例》第十八条规定了提出工伤认定申请需要提交的材料。

二是当事人因自己的过错没有提供证据。如果当事人手中有案件相关证据材料，但是故意隐瞒或者怠于提供，存在故意或者重大过失的，属于因自己的过错不予提供证据。比如，在投诉举报案件中，市场监管部门收到线索，告知投诉举报人提供所有证据材料，投诉举报人收到通知而未予提交，在行政诉讼中再行提交的，应认定其因自己过错未提交证据，一般不予采纳。

（二）行政机关依照法定程序要求原告或第三人提供证据

法定程序一般指行政执法程序。行政机关在行政执法过程中，行政相对人负有依照行政机关的调查陈述事实、提供证据的义务。行政机关应当明确告知当事人提供相应证据，若当事人未能提供的，行政机关仍负有全面调查取证的义务，应根据法律规定的调查范围、种类、手段和方法，主动全面地调查和收集对当事人有利和不利的所有证据，以确保证据全面、客观、真实，不受当事人不提供证据的约束。

比如，在行政处罚案件中，行政机关通知当事人提供证据而当事人未予提供，不宜推定对当事人不利的事实成立。因为全面调查取证，作出行政处罚，系行政机关的法定职责和义务，行政机关仍应继续全面搜集证据，并根据掌握的证据予以审查认定，作出相应行政行为。

（三）行政机关有证据证明其尽到了法定告知义务

行政机关应当提供证据证明原告或第三人有法定提供证据的义务，并且其已按照法定程序要求对方提供证据，而对方以明示或者默示的方式怠于提供相应证据。

法条链接

《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十九条

《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第四十五条

03

当事人提交其在行政程序中

未提交的证据情形下

行政行为合法性的判断

行政机关对其职责范围内的事项先行处理，人民法院进行司法监督，对行政行为的合法性进行审查。需审查的要件之一就是行政行为据以作出的事实是否清楚，是否有充分确凿的证据予以证明。

一是经行政机关按照法定程序要求提供而未予提供的证据一般不予采纳，也不影响行政行为合法性。该种情形下，行政机关已经尽到了法定告知义务，原告或第三人因自己的过错没有提交，则该证据法院不予采纳，当事人也要遵守“禁止反言”原则。这里的不予采纳是程序失权，而不是行政机关认定的事实因原告或第三人未在行政程序中提交证据而推定为真。只是若原告或第三人不提交证据，尤其是对其有利的证据，而行政机关已经尽到了法定告知义务，则相应调查核实的证明要求相应降低。相应地，原告或第三人在诉讼过程中提供的、被告在行政程序中未作为行政行为根据的证据，属于不能作为认定被诉行政行为合法根据的证据。

比如，在某治安处罚案件中，某区公安分局对殴打肖某的王某作出处罚决定，王某不服，提起行政诉讼。就王某是否殴打肖某这一事实而言，肖某认可公安分局处罚决定中的认定，即王某殴打了肖某，肖某在诉讼中提交新的证据也是为了证明此事实。鉴于公安分局在行政程序中并未将肖某提交的事发当天的急诊病志、诊断报告单等作为处罚决定的根据，以上证据不能作为认定公安分局作出的处罚决定事实清楚的根据。

法条链接

《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十条第三项

二是经行政机关按照法定程序要求提供而未予提供的证据与案件基本事实有关的，仍可予以采纳，允许行政机关补充证据。经行政机关按照法定程序要求提供而未予提供的证据“一般”不予采纳，意味着未在行政程序中提交证据不必然发生证据失权的后果。法院审理行政案件，行政诉讼法没有规定的，适用民事诉讼法的规定。民事诉讼中，对于当事人因故意或者重大过失逾期提供证据，不予采纳；但该证据与案件基本事实有关的，应当采纳，并按照相关规定予以训诫、罚款；其他当事人要求逾期举证的当事人赔偿因逾期提供证据致使其增加的交通、住宿、就餐、误工、证人出庭作证等必要费用的，可予以支持。这对行政诉讼具有借鉴意义。

结合行政诉讼本身的特点，对于当事人迟延提交的证据所对应的待证事实属于基本事实而不认定当事人证据失权的，被诉行政行为一般为侵益或者确认行政行为，因为基本事实认定错误会导致定性错误或者相反判断。

若经补充，仍然认为行政行为认定事实不清、主要证据不足而不具备合法性的，可以进行释明，建议行政机关自行撤销、纠正行政行为。若行政机关自行撤销或纠正，应询问原告是否仍然坚持起诉，若其坚持起诉，系继续确认之诉，一般可以在本院认为部分写清楚原告或第三人在行政程序中故意或者重大过失不予提交证据的情况，由于此种情况下没有理由将不利后果加诸被告，应以不具有确认利益为由判决驳回原告诉讼请求。若经法院充分释明，行政机关仍然不予撤销或纠正行政行为，基于维护国家利益或者社会公共利益的需要，应在采纳前述证据的基础上对被诉行政行为合法性进行判断，判决撤销行政行为。因行政机关无过错，一般无需承担赔偿责任。

同时，可要求迟延提供证据的当事人承担不利后果，对其予以训诫、罚款，行政机关或者其他当事人要求其赔偿因未在行政程序中提交证据致使增加的交通、住宿、就餐、误工、证人出庭作证等必要费用的，可予支持。

比如，在某工伤认定案件中，C公司雇佣的工人A应B公司要求至乡村道路扶树，在去往工作地点时发生交通事故死亡。社会保险行政机关认为劳动者A与B公司存在劳动关系，A所受伤害应认定为工伤，遂向B公司发出举证通知书，但B公司未提供证据证明其与A之间不存在劳动关系，社会保险行政机关遂作出工伤认定决定。B公司不服，提起诉讼，在诉讼中提交《邀请招标、竞谈申请及审批表》《竞争性谈判报价单》《竞争性谈判报告》、电子回单及发票等证据材料，能够反映B公司与A不存在劳动关系。虽然B公司在工伤认定程序中未提交证据确属失当，但在一审诉讼过程中予以提交证明其并非案涉工伤事故用工主体，该待证事实属于工伤认定的基本事实，应予采信。法院遂判决撤销工伤认定决定。

可以向当事人释明重新提出申请，由行政机关根据其重新提出的申请材料再进行审查和判断。若当事人坚持起诉，一般可以在裁判理由中引导当事人重新提出申请并全面提交证据，然后判决驳回原告诉讼请求。

比如，在某涉食品安全投诉举报案件中，原告在一审行政诉讼程序中向法院提交的其手机录制的购买视频在行政程序中没有向被告提交。被告在行政程序中先后六次要求原告提供其所掌握的全部原始证据材料，但原告在行政程序中一直未予提供，被告履行了告知义务。原告在行政程序中怠于提供的手机视频证据，在诉讼程序中，法院不予采纳。

法条链接

《行政诉讼法》第一百零一条

《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第一百零二条

04

行政机关未要求提供证据或

证据产生于行政程序后的处理规则

从行政机关要求提供证据以及证据产生时间两个维度分析，若证据一开始就存在，但是行政机关并未要求原告或第三人提交的，或者证据系在行政程序结束后新产生的，其处理规则存在不同。

（一）行政机关未要求提供而原告或第三人也未主动提交

行政机关未尽到调查取证的义务，需要承担不利后果。这也属于原告或第三人提出了其在行政处理程序中没有提出的理由或者证据的情形，经法院准许，被告可以补充证据。经被告补充证据，仍认为行政行为事实认定不清、证据不足的，可以判决撤销。

法条链接

《行政诉讼法》第三十六条第二款

（二）在行政诉讼中提交行政程序结束后出现的新证据

行政处理程序结束后，出现了新的证据，当事人在行政诉讼中提交的，也属于前述允许被告补充相关证据的情形。若该证据对行政行为认定事实、适用法律等造成影响，属于情势变更，行政机关可以根据新证据废止或者变更行政行为，即在行政诉讼中改变行政行为。若行政行为改变后，原告申请撤回起诉的，法院经审查可予准许；若其坚持起诉，而原行政行为作出时合法的，可以判决驳回原告诉讼请求。

结语

强调原告或第三人在行政程序中及时、充分地提出证据，有利于行政机关全面查清案情，稳定行政法律关系。行政诉讼以行政行为合法性审查为中心构建，虽然原告、第三人在行政程序中提交证据非常重要，但其不提交并不必然导致不予采纳该证据，否则被告负举证责任可能异化为原告或第三人在行政程序中的举证责任。法院需要对全案证据进行综合审查，确定迟至诉讼中提交的证据材料和待证事实之间的关系，排除不具有关联性的证据材料，准确认定案件事实。

作者介绍

孙焕焕，华东政法大学法学硕士，现任上海铁路运输法院行政审判庭一级法官。曾获评上海市三八红旗手，上海法院审判业务骨干、“十佳青年”、办案标兵、调研工作先进个人。撰写文章、案例获评全国法院系统学术讨论会二等奖、全国首批行政协议典型案例等。

来源丨上海市高级人民法院

作者丨孙焕焕

责任编辑丨张巧雨

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